Stanowisko Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w sprawie organizacji służby geodezyjnej i kartograficznej w miastach na prawach powiatu
W okresie ponad 30 lat funkcjonowania Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, jednostki budżetowej Miasta Poznania kilkakrotnie – w okresach kontroli WINGiK-a – mierzyliśmy się z problemami z zakresu organizacji służby geodezyjnej, w tym usytuowania geodety miejskiego i odpowiedniego nazewnictwa struktur. Problemy te wynikały z rozbieżnej interpretacji przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i stosowania przez WINGiK-ów wyłącznie literalnej wykładni tego przepisu, która nie uwzględnia specyfiki miast na prawach powiatu i wyklucza właściwe dla tych miast – przewidziane przepisami ustrojowymi – rozwiązania organizacyjne w zakresie:
- usytuowania stanowiska geodety miejskiego (poza strukturami urzędu miasta);
- nadzoru nad realizacją zadań z zakresu administracji geodezyjnej i kartograficznej (przez zastępcę prezydenta);
- stosowanego nazewnictwa: Geodeta Miejski, Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.
Wiadomym jest, że organizacja miast na prawach powiatu w zakresie realizacji zadań służby geodezyjnej i kartograficznej pozostaje niezmienna od 1.01.1999 r., kiedy to w związku z reformą ustrojową państwa kompetencje z zakresu służby geodezyjnej i kartograficznej przekazane zostały starostom, których funkcje w miastach na prawach powiatów pełnią prezydenci tych miast.
Powołany wyżej przepis art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie odnosi się wprost, literalnie do organizacji istniejącej w miastach na prawach powiatu, stąd jego wykładnia nie jest wystarczająca dla określenia funkcjonowania struktur służby geodezyjnej i kartograficznej w tych miastach. Nie jest możliwe poprzestanie tu na wykładni językowej – preferowanej przez niektórych wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego – choćby dlatego, że ustawa tylko w dwóch przepisach wskazuje prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 2 pkt 10c oraz art. 5a ust. 1), a w pozostałych przypadkach mowa jest wyłącznie o staroście. Rozwiązanie takie nie oznacza przecież, że jedynie we wskazanych dwóch przepisach istnieje kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu. Konieczne jest więc względem ww. przepisu zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej zapewniającej w ogóle odniesienie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do służby funkcjonującej w mieście na prawach powiatu.
Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że usytuowanie stanowiska geodety miejskiego czy powiatowego, nazewnictwo struktur stanowi element autonomii organizacyjnej przyznanej jednostkom samorządu terytorialnego przepisami rangi ustawy: konstytucja RP – najwyższe źródło władztwa organizacyjnego (art. 169 ust. 4), ustawy o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 3), ustawy o samorządzie gminnym (art. 9 ust. 1), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (art. 6 ust. 1).
W kontekście stosowanego nazewnictwa: geodeta miejski, Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w miastach na prawach powiatu, stwierdzić należy, że instytucje powiatowe, jak w każdym mieście na prawach powiatu, są instytucjami miejskimi. Wynika to z faktu, że miasto na prawach powiatu nie jest powiatem, a jedynie na podstawie art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym przysługują mu prawa powiatu. Podobnie prezydent miasta: nie jest starostą, a tylko sprawuje jego funkcję. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) przy czym gminą o statusie miasta, co determinuje nazwy jej organów (rada miasta, prezydent miasta).
Od wielu lat dostrzec można w praktyce odmienne wykładnie przepisów prawa i niejednorodność stosowania przepisów w miastach na prawach powiatu. Warto zauważyć, że rozbieżności interpretacyjne dotyczące art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b prawa geodezyjnego skutkują niekiedy stosowaniem rozwiązań nazywanych tzw. unią personalną. I tak w niektórych miastach i powiatach geodeta miejski zatrudniony jest w urzędzie miasta np. na 1/8 etatu, jednocześnie pełni funkcję dyrektora jednostki organizacyjnej na pozostałe 7/8 etatu. Gdy zaś chodzi o nazewnictwo, to istnieją przypadki funkcjonowania w jednej siedzibie dwóch geodetów powiatowych bez oznaczenia, który przeznaczony jest dla miasta na prawach powiatu, a który dla powiatu, co jest niezrozumiałe i nieczytelne dla obywateli. Podobnie funkcjonowanie w miastach na prawach powiatu dwóch ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej bez oznaczenie „miejski” albo „powiatowy” wprowadza dezinformację dla potencjalnego interesanta.
Alternatywą – w omawianej tu sprawie – dla stosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest propozycja dokonania nowelizacji tej ustawy z przyjęciem założenia, że prawidłową formą organizacji służby geodezyjnej jest działanie w ramach wydziału – odpowiednio w starostwie i urzędzie miejskim – lub jednostki organizacyjnej starostwa lub miasta, którą kieruje geodeta powiatowy lub miejski. Natomiast odnośnie do nazewnictwa celowe i uzasadnione jest rozróżnienie nazewnictwa w miastach na prawach powiatu i przyjęcie, że jest to: Miejski (nie powiatowy) Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Geodeta Miejski (nie powiatowy) w celu zapewnienia transparentnej informacji dla mieszkańców.
Zagadnienie organizacji służby geodezyjnej i kartograficznej i potrzeby nowelizacji prawa geodezyjnego i kartograficznego we wskazanym wyżej zakresie było przedmiotem debaty Państwowej Rady Geodezyjnej i Kartograficznej działającej przy Głównym Geodecie Kraju.
Andrzej Krygier
Geodeta Miejski
Dyrektor
Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ